Legislativo e Política Externa Brasileira

Artigo analisa fundamentos que justificam a crescente participação do Parlamento

A participação na formulação da política externa brasileira não é uma atribuição comumente associada ao Poder Legislativo. De modo geral, entende-se seu papel como circunscrito à análise e à ratificação de acordos negociados pelo Executivo, estando essa atividade mais associada ao escopo de controle sobre as ações do governo. Há, no entanto, um crescente questionamento sobre o papel do Legislativo em decorrência da intensificação de acordos multilaterais com implicações significativas no plano doméstico. Diante desse novo cenário, há demandas crescentes por maior participação do Parlamento no processo decisório em política externa, fenômeno analisado, também, no âmbito da diplomacia parlamentar.

No caso brasileiro, duas experiências relativas ao Congresso Nacional destacam-se nesse processo, que são: o questionamento em relação à denúncia unilateral da convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho – OIT e a atuação da Representação Brasileira no Mercosul (antiga Seção Brasileira da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul). Na esteira de tais demandas específicas, que demonstram indícios de uma maior presença do Legislativo em matéria de relações exteriores, estão argumentos relativos à representatividade em política externa, bem como à intensificação da relação doméstico-internacional, à la Putnam (1988), e da decorrente necessidade de o Legislativo adaptar-se ao debate vigente.

A convenção 158 da OIT, que proíbe a demissão do empregado sem que haja uma causa, foi denunciada pelo Executivo, em 1996, por meio do Decreto presidencial 2.100/1996. No ano seguinte, a Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e a Central Única dos Trabalhadores (CUT) propuseram Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 1625), que tramita no STF, contestando a terminação do tratado sem que tivesse havido consulta ao Legislativo. O art. 49, I, da CF/88 não teria sido observado quando da denúncia. Com efeito, o argumento da inconstitucionalidade reside no fato de que, do mesmo modo em que houve consulta ao Legislativo para a aprovação da convenção, no chamado referendo congressual, a possível denúncia também deveria ter sido objeto de análise das Casas, o que não ocorreu. No ano de 2009, o então ministro Joaquim Barbosa votou pela procedência total da Ação. Segundo ele, em informativo do STF, “[…] nenhuma das Constituições brasileiras tratou especificamente do tema relativo à denúncia de tratados internacionais e que os artigos 49, I e 84, VIII, da CF/88, embora não admitissem a participação do Congresso Nacional na denúncia dos tratados, também não seriam expressos ao vedar essa participação […]”. Os ministros Maurício Corrêa, relator da matéria, e Carlos Ayres Britto foram no sentido da procedência parcial, enquanto o ministro Nelson Jobim entendeu improcedente a Ação. Em 2014, a ADI 1625 seguiu para o gabinete da ministra Rosa Weber.

Há um crescente questionamento sobre o papel do Legislativo em decorrência da intensificação de acordos multilaterais com implicações significativas no plano doméstico

Vale lembrar que a discussão sobre Parlamento e denúncia de tratados internacionais não se inicia com o caso da convenção 158 da OIT. Mazzuoli (2006) nos leva ao posicionamento de Pontes de Miranda, que lecionava ao tempo da Constituição Federal de 1967. Miranda afirmou posicionamento favorável ao ad referendum congressual em caso de denúncia de acordo internacional. Para ele, segundo Mazzuoli (2006), a inobservância da vontade do Legislativo no procedimento de denúncia viola a Constituição Federal em seus princípios. “Dessa forma, do mesmo modo que o Presidente da República necessita da aprovação do Congresso […] mais consentâneo com o espírito da Constituição seria que o mesmo procedimento fosse aplicado em relação à denúncia.” (Mazzuoli, 2006). Nesse sentido, Cachapuz de Medeiros (1983) ressalta que “A ideia consagrada de que o titular da soberania estatal é o povo impõe que a nação se comprometa exclusivamente por disposição da vontade popular, expressa através da representação nacional, isto é, pelos Corpos Legislativos”. (Cachapuz de Medeiros, 1983). Com efeito, a atual contestação da Contag e da CUT reitera os argumentos de Mazzuoli (2006) e de Cachapuz de Medeiros (1983), reforçando a ideia de que política externa é política pública, sobretudo em um contexto de globalização em que, crescentemente, as questões externas têm implicações substanciais no plano doméstico, e é próprio das democracias que o Legislativo faça parte de tais discussões, haja vista, ainda, que cabem a ele os ajustes normativos necessários para a implementação dos acordos no âmbito interno.

A diplomacia parlamentar nos processos de integração regional, por sua vez, é mais um indício da maior presença do Legislativo brasileiro nas questões internacionais e, nesse caso específico, com vistas a dirimir o déficit democrático em tais processos. Segundo Oliveira (2004), a criação de instituições parlamentares nos blocos regionais “[…] pode ser explicada por dois motivos básicos: a necessidade de criar canais de expressão de demandas da sociedade e a defesa da democracia como valor fundamental para a própria integração regional”. (Oliveira, 2004). Nesse sentido, a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul (CPCMS), nascida em 2006, no ano seguinte ao Protocolo Constitutivo do Parlasul, é expressão de mais um canal que fomenta a discussão a partir de diferentes pontos de vista atrelados a uma mesma questão. Ademais, a CPCMS traz para o plano doméstico aspectos já relativamente amadurecidos de uma discussão em andamento, o que facilita o esclarecimento dos pontos a serem debatidos e a ratificação (ou referendo congressual mais especificamente) dos acordos assinados no âmbito do Mercosul, quando for o caso.

Com efeito, em sentido amplo, o Parlasul diminui a letargia que, porventura, pudesse existir nos processos de incorporação das normas emanadas do Mercosul. Nesse sentido, Mariano (2011) ressalta que “Para determinar a extensão das mudanças promovidas pelo Parlasul em relação à sua antecessora […]” (Mariano, 2011), é preciso considerar os aspectos do “[…] fluxo de informação, oportunidades de negociação, regras e procedimentos, e expectativas dos atores”. (Mariano, 2011). A aproximação e o reconhecimento mútuo decorreram do fluxo de informação tanto intrabloco, entre as delegações de parlamentares, como extrabloco, no plano doméstico de cada Estado Parte.

Para Jancic (2015), a democracia representativa insere-se em um processo gradual de globalização por meio da interação entre Parlamentos ou entre Parlamentos e regiões. Com efeito, o estudo sobre as relações UE-Brasil pode nos auxiliar na direção de compreender que não apenas os parlamentos tomam a frente ativa em algumas decisões internacionais, como também agem estrategicamente em cumprimento de objetivos comuns. A exemplo de tal assertiva está a composição de uma Comissão Mista Representativa do Congresso Nacional no Fórum Interparlamentar das Américas (FIPA), criado em 2001, no Canadá, com o objetivo de promover a participação parlamentar interamericana e de fomentar o diálogo no sentido da promoção da democracia e da defesa dos direitos humanos, ao compartilhar experiências, segundo informativo da Agência Câmara.

Tanto a questão da denúncia de tratados internacionais quanto a diplomacia parlamentar no âmbito do Mercosul demonstram, portanto, indícios de uma maior presença do Parlamento nas questões afeitas ao exterior. O Legislativo é ator fundamental não só na implementação dos acordos, mas também na discussão sobre o interesse do Estado e, em última análise, da sociedade brasileira, de vincular-se ou não a um acordo internacional, bem como de deixar de ser parte dele. A despeito do protagonismo do Executivo na política externa brasileira, a ADI 1625 é sintomática da necessidade de qualificar ainda mais a discussão sobre os efeitos internos dos acordos internacionais e da política externa como política pública, haja vista que a ADI em tela foi proposta por duas confederações de classe. A temática do Legislativo no processo decisório em política externa, seja pela via da integração regional, seja pela dinâmica dos tratados, permeia os três Poderes constituídos e traz à pauta de discussão questões relativas ao aprimoramento da democracia, no referente à formulação e à implementação da política externa do Brasil, em um contexto de adensamento das relações internacionais.

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Angelo Raphael Mattos, mestrando em Relações Internacionais pelo Programa de Pós–Graduação San Tiago Dantas (Unesp, Unicamp, PUC-SP), é bolsista Capes (Coordenadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior).

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar. 13. ed. rev. aumen. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011.

Sites Consultados
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